Pleno. Sentencia 114/2017, de 17 de octubre de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 4334-2017. Interpuesto por el Abogado del Estado en nombre del Presidente del Gobierno frente a la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017,

ECLI:ES:TC:2017:114.

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4334-2017, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre del Presidente del Gobierno contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, denominada «del referéndum de autodeterminación», publicada en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» núm. 7449A, de 6 de septiembre de 2017. Se han personado, sin formular alegaciones, el Congreso de los Diputados, el Senado y el Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito de demanda que tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional el 7 de septiembre de 2017, el Abogado del Estado interpuso, en representación del Presidente del Gobierno, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, intitulada «del Referéndum de Autodeterminación», invocando lo previsto en el artículo 161.2 CE a efectos de la suspensión de dicha Ley. La fundamentación en derecho del recurso de inconstitucionalidad es, en síntesis, la siguiente:

A) Tras sistematizar los motivos de impugnación (de orden material, competencial y procedimental) que se desarrollarán, junto a otros extremos, en la demanda, se refiere el Abogado del Estado a la extraordinaria relevancia constitucional del recurso, que trasciende a lo que constituye un proceso constitucional ordinario, pues la Ley impugnada supone una de las mayores afrentas a la Constitución española que por parte de un Parlamento autonómico puede concebirse en un Estado democrático y de derecho. Mediante esta ley el Parlamento de Cataluña, sobre la base de ejecutar una autoatribuida soberanía del pueblo catalán, se sitúa fuera del marco constitucional al convocar un referéndum que es inconstitucional tanto por razones sustantivas como competenciales. La Ley parte de una pretendida soberanía del pueblo catalán (arts. 2 y 3.1) y atenta por ello contra el principio de soberanía nacional, la indisoluble unidad de la Nación española y el sistema democrático y el Estado de Derecho consagrados en la Constitución, estando ordenados todos y cada uno de sus preceptos a la regulación, convocatoria y celebración de un referéndum secesionista. Al ser inconstitucional en su totalidad, resultaría innecesario descender a los concretos vicios de inconstitucionalidad de distinto orden de los que sus preceptos adolecen, pues la convocatoria de un referéndum sobre la independencia de una parte del Estado español comporta por sí misma una vulneración constitucional de tal magnitud que engloba y absorbe cualquier otra vulneración de orden competencial, pese a lo cual serán objeto de análisis en lo que sigue cada uno de sus preceptos.

Examina la demanda el contexto político y jurídico de la Ley impugnada y la conflictividad entre el Estado y las instituciones de Cataluña a que ha dado lugar el llamado proceso secesionista, citando específicamente el objeto, contenido y pasajes determinados de la STC 259/2015 y de los AATC 141/2016, 170/2016 y 24/2017. Observa, tras estas menciones, que, pese a los reiterados requerimientos en los citados Autos, y en clara desobediencia a los mandatos del Tribunal Constitucional, el Parlamento de Cataluña ha aprobado la Ley que ahora se impugna. El actual recurso es, pues, cauce e instrumento imprescindible para la salvaguarda del orden constitucional objeto de tan flagrante violación, así como de la autoridad del Tribunal Constitucional.

B) Se refiere a continuación la demanda a determinadas actuaciones específicas en relación con la tramitación de la Ley impugnada y señala así que el Gobierno de la Nación, a través de un incidente de ejecución [art. 92 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)], solicitó el 6 de septiembre de 2017 la anulación de la admisión a trámite por la Mesa del Parlamento de la proposición que dio lugar a esta ley, así como de los acuerdos de la propia Mesa por los que se desestimaron las peticiones de reconsideración presentadas y los del Pleno del Parlamento de Cataluña por los que se acordó la tramitación por la vía del artículo 81.3 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (en adelante RPC), que dieron lugar a la supresión de los trámites esenciales del procedimiento legislativo, así como de los acuerdos subsiguientes del proceso legislativo, por estimar que entraban en contradicción, entre otras resoluciones, con la STC 259/2015. Señala a este respecto el Abogado del Estado lo que a continuación se resume.

En primer lugar, que la proposición de ley se admitió a trámite por la Mesa en reunión extraordinaria del 6 de septiembre de 2017, a las 9:00 am, acordando la Mesa su tramitación por «urgencia extraordinaria» y publicándose el texto de la iniciativa en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» momentos antes de las 10:00 am por, al parecer, los miembros de la Mesa integrantes del grupo proponente, ante la negativa del Secretario General del Parlamento, lo que arroja dudas sobre la eficacia de tal publicación, al infringirse tanto el artículo 42.1 RPC, que atribuye al Secretario General la competencia, bajo la dirección del Presidente, para la ejecución de los acuerdos de la Mesa, como el artículo 23 del Reglamento de gestión y régimen interior del Parlamento de Cataluña. En segundo lugar, que el Secretario General y el Letrado Mayor del Parlamento presentaron una nota haciendo constar que la referida admisión iba en contra de la Sentencia y demás resoluciones dictadas al respecto por el Tribunal Constitucional (nota que la demanda transcribe). En tercer lugar, que a las 10:00 am, iniciado el Pleno, la portavoz del Grupo Parlamentario Junts pel Sí pidió la tramitación por la vía del artículo 81.3 RPC y la eliminación de los trámites esenciales del procedimiento legislativo al amparo de ese precepto. En cuarto lugar, que, habiéndose presentado escritos de reconsideración por el resto de grupos parlamentarios frente al acuerdo de la Mesa, el Pleno fue suspendido en dos ocasiones por la Presidenta de la Cámara, si bien en un primer momento se negó a hacerlo, desestimándose después las reconsideraciones y admitiendo el Pleno la inclusión en el orden del día de la tramitación de la proposición de ley y la supresión de los trámites esenciales del procedimiento, ello tras negar el derecho de los diputados, consagrado en el artículo 82 RPC, a tener la documentación que iba a ser objeto de debate y votación con 48 horas de antelación. En quinto lugar, que se suprimió, entre otros, el derecho a solicitar dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias, pese a lo cual dicho Consejo, por acuerdo del mismo día 6 de septiembre, recordó que la vía del citado artículo 81.3 RPC no permitía la supresión de ese trámite (destaca la demanda determinados pasajes de tal acuerdo). En sexto lugar, que se concedió a continuación un trámite de enmiendas de dos horas, sin que se especificara si a la totalidad o al articulado y habiendo tenido conocimiento los diputados del texto aparentemente admitido a trámite a las 10:00 am del mismo día, negándose la Presidenta, en un primer momento, a suspender el Pleno para que los grupos pudieran preparar las enmiendas, aunque con posterioridad sí accedió a ello durante una hora de las dos concedidas para la presentación de aquéllas. En séptimo lugar, que pese al acuerdo, antes mencionado, del Consejo de Garantías Estatutarias y de la petición de tramitación de dictamen de los grupos parlamentarios de Ciudadanos y Socialista, la Presidenta consideró que ello no procedía, por ser el Pleno «soberano», inadmitiendo también enmiendas a la totalidad, así como la votación separada de la regulación del título VI de la proposición sobre administración electoral (que, conforme al art. 222 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, requería mayoría cualificada). Así, después de once horas de haberse aparentemente publicado el texto de la proposición de ley, con dos horas para enmiendas, se votó su aprobación con la admisión de las ocho enmiendas presentadas por los grupos proponentes (Junts pel Sí y la CUP) y con ausencia de los grupos parlamentarios Ciudadanos, Socialista y Popular, publicándose a continuación en el «Boletín Oficial de la Cámara» y, minutos después, en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña»; del mismo modo fueron firmados por el Presidente y el Consejo de Gobierno de la Generalitat, y publicados, los decretos de convocatoria y de normas complementarias para la celebración del referéndum de autodeterminación. A continuación, el Pleno nombró los titulares y suplentes de la sindicatura electoral de Cataluña (Resolución 807/XI).

Concluye en este punto la demanda que el Parlamento de Cataluña ha desatendido abiertamente, al aprobar la Ley objeto de este recurso, las previas decisiones y requerimientos del Tribunal Constitucional, de modo que el desarrollo del llamado proceso secesionista se manifiesta ahora en su fase culminante, mediante la promulgación de una ley que convoca un referéndum como paso previo a la declaración de independencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

C) Se afirma, a continuación, la íntegra y completa inconstitucionalidad de la Ley impugnada, al ser el presupuesto del que parte la ruptura total y absoluta con el orden constitucional establecido, entrando en contradicción con preceptos constitucionales fundamentales, tanto de carácter material como competencial. La evidencia palmaria de estas gravísimas vulneraciones excusaría de una exhaustiva y más precisa fundamentación, puesto que, desde una perspectiva material, la Ley en su conjunto vulnera los artículos 1.1, 1.2, 1.3, 2 y 168 CE, ya que traduce a norma jurídica el contenido de la resolución I/XI del Parlamento de Cataluña, de 9 de noviembre de 2015, «sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015» y su anexo, anulada por el la STC 259/2015 y, más cercanamente, la resolución 306/XI, del mismo Parlamento, anulada por el ATC 24/2017. Se refiere a continuación la demanda, anticipando lo que desarrollará después, al presupuesto, estructura y contenido de la ley (que dispone, al margen de la primacía de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, una ruptura del orden constitucional vigente, erigiéndose en norma suprema), así como a la regulación que se hace en ella de un referéndum, para lo que no es competente, conforme a la jurisprudencia constitucional, el legislador autonómico.

D) Ya en punto al desarrollo de los concretos motivos de impugnación, se comienza por argumentar las vulneraciones de orden material:

a) Se aduce, en primer lugar, que la Ley objeto de recurso infringe los artículos 1.2, 1.3 y 2 CE. Al hilo de la cita de sus artículos 1 (referéndum de autodeterminación vinculante sobre la independencia de Cataluña), 2 (condición de sujeto político soberano del pueblo de Cataluña), 3 (actuación del Parlamento como representante de la soberanía del pueblo de Cataluña y establecimiento por la propia Ley, que prevalecería jerárquicamente sobre todas las normas con las que pueda entrar en conflicto, de un régimen jurídico excepcional para regular y garantizar el referéndum de autodeterminación) y 4 (convocatoria del referéndum), se señala que la Ley, en su conjunto, se halla viciada “a radice” de inconstitucionalidad, pues la convocatoria unilateral de un referéndum para decidir sobre la eventual secesión de la Comunidad Autónoma es claramente lesiva tanto de la atribución de la soberanía nacional al pueblo español (art. 1.2 CE) como atentatoria de la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, unidad que la Constitución eleva a fundamento esencial de ella misma (art. 2), citándose asimismo el artículo 168 CE.

La sola lectura de esos primeros cuatro preceptos legales, sobre los que pivota el resto del articulado, permite adelantar la inconstitucionalidad íntegra de la Ley impugnada, en la medida en que se sitúa “ab origine” extramuros de la legalidad constitucional, constituyéndose como norma suprema al margen por completo de la Constitución. El Parlamento de Cataluña, asumiendo sin derecho alguno la inexistente soberanía del pueblo catalán, hurta con esta norma al verdadero sujeto soberano del poder constituyente, esto es, al pueblo español en su conjunto, una decisión de esencial trascendencia constitucional: la secesión unilateral de una parte de su propio territorio. La ley parte de la supuesta existencia del pueblo catalán como poder constituyente, al cual representaría una fracción del actual Parlamento de Cataluña, cuyos votos ni siquiera facultarían para la reforma del propio Estatuto de Autonomía, lo que exigiría dos terceras partes de los diputados. Transcribe la demanda, a este propósito, determinados pasajes de las SSTC 259/2015 y 90/2017.

Por lo que se refiere a la vulneración del artículo 1.3 CE, y preceptos concordantes, la demanda transcribe el artículo 4 de la Ley impugnada y aduce que, al incluir en la pregunta del referéndum sobre la posibilidad de constituir un Estado independiente que éste se constituya «en forma de República», se atenta contra aquel precepto constitucional, que dispone que la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria» y contra los preceptos que regulan las funciones y poderes otorgados a la Corona (arts. 56 a 65 CE).

b) Se habrían vulnerado, asimismo, los procedimientos de reforma constitucional y, en especial, el artículo 168 CE, pues la Ley impugnada, al prever un referéndum secesionista, que implica “per se” una sustitución del régimen constitucional, prescinde de los procedimientos al efecto. Junto a la cita de determinados pasajes de las SSTC 103/2008 y 90/2017, se señala que la Constitución no es un texto jurídico intangible e inmutable, prueba de lo cual es esa previsión de reforma constitucional, en donde se reconoce y encauza la aspiración, plenamente legítima, dirigida a conseguir que el poder constituyente revise y modifique la norma fundamental. Pero la totalidad de la ley objeto de recurso es un gravísimo atentado al orden constitucional vigente, ordenamiento en el que se incardina el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y toda la legislación que pueda emanar del Parlamento de Cataluña como representación institucional del pueblo de Cataluña en el marco de la Constitución (de conformidad con el art. 1 EAC, «Cataluña, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica»).

Ver documento:

BOE-A-2017-12206